所谓“1+1+X”，第一个“1”，即党组织的领导；第二个“1”，即村民自治章程，是村民自治的基础性、指导性文件；“X”，即若干实施细则，是村民会议或村民代表会议就群众关心的事务如何处置所制定的办事规则。近年来，浦东新区合庆镇党委以“有法依法、有规依规、无法无规、村民自治”为基本理念，以尊重和实现村民在村级事务管理中的主体地位为出发点和落脚点，积极探索“1+1+X”工作法，发动村民人人参与《村民自治章程及实施细则》的制定与执行，在规范村务管理、维护群众权益、密切党群干群关系等方面取得了显著成效，吸引了《人民日报》、《文汇报》等多家媒体的跟踪报道，产生了良好的社会影响和舆论反响。
一、背景与缘起
合庆镇位于浦东新区东北部，区域面积41.97平方公里，总人口136484人，常住人口56513人，来沪人员79871人，下辖29个行政村、6个居民区。属于典型的城乡二元结构，一方面地处改革开放最前沿的浦东，另一方面经济社会发展还比较薄弱；一方面享受着开发开放带来的发展成果，另一方面承受着土地等资源日益紧缺，且由于来沪人员大量涌入带来的环境脏乱差等后果；一方面拥有着临海临江临机场的优越地理位置，另一方却不得不面对规划受控、耕地面积大、农村人口多的社会现状。
2007年以来，镇党委坚持每年深入全镇各村（居）、企业进行调研，梳理归纳出群众最关心的10个问题（①就业问题；②住房问题；③医疗问题；④合作医疗报销额度问题；⑤教育质量问题；⑥养老金提高问题；⑦公共卫生问题；⑧文化设施建设问题；⑨环境保护问题；⑩工资及收入水平问题），最担忧的10个问题（①社会治安问题；②集体资产监管问题；③动拆迁政策前后不一致问题；④环境污染得不到有效控制问题；⑤征而未迁、迁而未征问题；⑥外来人口管理问题；⑦农民建房问题；⑧粮差补贴较低问题；⑨食品安全问题；⑩物价上涨问题），最不满意的10个问题（①个别干部行为不检点；②怕干部处事不公平；③反映问题得不到及时解决；④侵犯老百姓利益，维权不力；⑤民主作风不够，有些事情暗箱操作；⑥违法用地、违章建筑处理不力或处理欠公平公正；⑦对群众的承诺失信于民；⑧物业管理不到位；⑨原则与规则的随意性；⑩外来人口增多影响居民的生活质量问题）。在“三最”问题的背后，也一定程度上体现了社会转型时期社情、民情悄然发生了新变化，对传统的基层工作形成了新挑战，主要是三个方面：
一是群众不满意，要求“平等”。随着经济社会的日益发展，群众民主意识、法制观念不断增强，原来那种行政的、简单的、粗放的“命令式”管理方式不能适应现实需求。
二是群众不信服，要求“依据”。农村集体经济的不断壮大，涉及村民切身利益的公共支出和基层社会管理的事项越来越多，但在具体操作上，一些村规民约比较宏观，做起来无从着手，往往凭村干部个人感觉或经验来决策决定，只能是“毛估估”、“拍脑袋”。
三是群众不买帐，要求“参与”。群众参与村务管理的愿望越来越迫切，对享有知情权、参与权、表达权、监督权的呼声也越来越高，但实际上村务管理主要集中于村干部，“村民自治”一定程度上变味成“村官管治”。
经济社会深化转型，群众的思维方式、生活方式和个体诉求发生着深刻变化：以前重物质，现在要权利；以前求温饱，现在盼环保；以前怕麻烦，现在想参与；以前保自身，现在求公平。新情况新问题新挑战的客观“倒逼”，加上合庆镇党委主动变革的强烈主观愿望，2010年6月，镇党委组织成立镇级“1+1+X”村民自治工作指导小组，主要负责指导、规范、组织和协调村民自治的试点工作，明确村民自治主体必须是村民，村民自治的内容必须有效，村民自治的程序必须合法、合规、合理、合乎乡情。按照先行试点、面上推开、深化完善的整体工作安排，2011年1月，在8个村前期试点实践探索的基础上，全镇各村正式推行“1+1+X”工作法，通过优化村民自治机制，保障和强化群众主体地位，密切和融洽党群干群关系。
二、主要做法
着眼于创新社会治理方式、优化社会治理机制，不断推动社会管理向社会治理转变，合庆镇“1+1+X”工作法把党委领导、政府负责与社会自我调节、村居民自治良性互动有机结合起来，把依法管理与民主管理有机结合起来，有效打开了基层社会治理的新局面。
（一）着眼群众信服认可、便于操作落实，制定形成村民自治“草根宪法”
合庆镇的29个村中，现在村村有一本被村民称为“草根宪法”的《村民自治章程及实施细则》，它统一明确议事和组织规则，并明确规定村民自治的范围、机制、程序以及村民的权利与义务。
一是整合共性、尊重个性，实现村内事务“一事一规”。合庆镇党委对一系列“政策法规之外，道德情理之中”的村级事务全面梳理，结合全镇普遍情况与各村实际，发动各村制定《村民自治章程及实施细则》。各村党组织将征求意见表格发放到每个村民手中，并通过召开“户代会”广泛听取村民普遍关心关注的村务，最后统计汇总出村民关注度最高、反映最集中的事项，作为村民自治的具体项目。对于具有指导性作用的《村民自治章程》，一般围绕村民组织、村民权利和义务、经济管理、社会秩序、劳动就业、劳动保障和福利、奖惩、执行和监督等9个方面内容作原则规定，是村民自治大纲。对于具有操作性作用的《实施细则》，涉及民主管理、经济发展、社会事业、社会稳定、文明创建、岗位职责6大类，一般就村集体资产和资金管理、社会治安、来沪人员管理、婚姻家庭、计划生育、“星级家庭”标准等方面的工作作具体规定。村民自治项目最多的村有60余项，最少的村也有30余项。可以说，大到农民建房审批、征地安置、帮困补贴等涉及群众切身利益的重要事项，小至90岁老人生日蛋糕的购买、子女考入大学家庭的奖励等，每个事项都有一个相应的单行规则。
二是听取民意、民主表决，保证村民群众“真信真用”。按照“尊重民意、维护民权、通俗易懂、切实有效”的方针，对于村里哪些事情应该列入自治项目、列入以后如何处理等问题，各村在《村民自治章程及实施细则》的制定过程中分层分类召开党支部会议、村委会议、村民代表会议、党员会议、老干部会议、企业家座谈会，了解村情民意、听取群众意见。在章程及实施细则初稿形成后，再把征求意见稿发到每家每户，利用黑板报、宣传栏等载体广泛发动，号召家庭成员学习、讨论，并召开村民代表会议收集群众意见。之后，各村党组织书记相继主持召开村民会议和村民代表会议，将章程及细则逐条宣读、解释后进行表决。据统计，全镇29个村的村民（户代表）会议审议《村民自治章程》，参加户数为1.8万户，出席率为98.4％，举手表决同意率为100％。《实施细则》提交村民代表会议审议，代表出席率达95％以上，同意率100％。2011年1月全镇全面推开，到9月底29个村的《村民自治章程及实施细则》修订工作全部完成。《村民自治章程及实施细则》统一编印成册后，目前已发至各村每家每户。
三是与时俱进、深化完善，确保制度规定“合理合适”。合庆镇制定的章程和细则具有高度开放性、灵活性，在遵从“成熟一项完善一项”的原则下，可随着经济社会的发展变化而不断调整适应。根据近年来“1+1+X”工作法的实施运行情况，“草根宪法”的内容不断得以深化。首先是“增”：增群众利益相关事项，增经济社会热点、难点问题，如三资管理、合同备案、来沪人员管理、农民建房等；使村民自治的针对性和实用性更强；其次是“减”：减操作性不强的内容，减去“假大空”做不到的内容，章程从89条减为71条，减25%；细则从61条减为31条，减50%；最后是“理”：结构从原来的经济管理、社会管理、劳动保障改为民主决策、民主管理、民主监督三篇，加重了民主决策和民主监督的分量。
（二）着眼尊重群众主体地位、保障群众民主权利，探索建立村民自治机制
2010年试点以来，合庆镇党委注重扩大基层民主、激活村民群众主动参与意识，围绕村情民知、村事民决、村务民督、村绩民评等关键环节形成机制，有效保证了村民知情权、参与权、表达权、监督权的真正到位和落实。
一是做到村情民知。村干部办好事实事、村民却有疑问有抱怨，村干部吃苦受累、村民却并不买账。这反映的是村干部与村民之间缺乏基本互信，根源在于村务不公开不透明，导致村民不知情不理解。合庆镇党委决定首先从“亮家底”做起，由镇人大作出决议，聘请第三方独立审计机构对村级集体财产和村“两委”班子成员进行审计，结果向村民公开，让村情村务晒在阳光底下。同时，通过村党组织书记岗位互换、聘请独立的村级财务顾问，进一步确保村级财务公开。现在，在原有村务公开工作基础上，各村公开的内容和方式都逐渐走上了规范化制度化轨道。如村党组织、村委会任期目标，村党组织、村委会成员分工和职责等，实行任期公开；村委会年度工作目标、村上年度财务收支决算和下年度财务收支预算、村集体资产运作情况、村干部报酬等实行年度公开；村委会办公经费、扶贫帮困、社会救助、基建项目、实事工程等，实行按季公开；村财务收支、民主理财等，实行按月公开；村民代表会议通过的决议，做到随时公开。此外，十分之一以上村民或三分之一以上村民代表要求公开的内容也必须全部公开。如某村前些年有72个征地养吸劳指标，由于在操作中政策透明度不够，直接由村干部操作，几十名村民质疑“暗箱操作”，大闹村部，甚至有人在村部吃住一个多星期。2011年，该村又有15个征地养吸劳指标，村委会从派出所调取村民档案查阅农龄并张榜公开，然后按照农龄来分配名额。公布指标名单后，村民们心服口服，没人再吵再闹。
二是做实村事民决。重视民主程序、强调协商共议是“1+1+X”工作法的一个重要特点。按照村级事务的大小先后、轻重缓急，各村基本建立起了“遇小事照细则执行、遇重要的事按章程办理、遇急事找村民代表商议解决、遇大事由村民代表大会决定”的议事决事规则。尤其是在涉及村庄改造、土地管理、征地安置、收支预算等重大事项方面，不再由村干部“拍脑袋”，而必须通过“四议两公开”工作程序后才能推行。首先是村党（总）支委员会会议提议，提出村的重大事项的初步意见和方案；其次是村“两委”会议商议，根据村党组织提出的初步意见，召开村“两委”会议商议实施方案；再是党员会议审议，结合“党员议事日”等活动载体，对村“两委”商定的意见，进行专题审议；最后是村民会议和村民代表会议决议，召开村民会议或村民代表会议讨论表决，作出决议。完成“四议”程序之后，通过党务村务公开栏等媒介平台把最终决议以及实施结果公开。如某村面对新一轮土地租赁费上调这个“老大难”问题（很多企业能少交就少交、能拖就拖），先由村党总支召开部分企业主座谈会了解情况后，正式提议重新签订合同；村委会根据镇政府《关于加强集体资产管理若干规定》相关规定，拟写《企业合同调整方案》，提请村“两委”班子商议，形成详细的实施办法；再经党员大会审议、听取党员意见建议并修改完善后，最后将《企业合同调整方案》讨论稿提交村民代表会议决议。与会村民代表看到整个工作方案措施明确、步骤明了，表决时赞成率100%，并向全体村民通报会议决议。在三个多月的时间里，新一轮集体土地租赁合同调整签约工作顺利完成，签约成功率100%。
三是做强村务民督。通过村民代表会议推选，普遍组建成立村务监督委员会和民主理财小组，各由5-7人组成，明确规定村干部及其配偶、直系亲属不得担任小组成员。就村务监督委员会而言，主要负责村级事务尤其是重要工作的督促落实。凡村民代表会议通过的事项，按照“谁牵头谁负责，谁分管谁落实”的原则，明确具体责任人，建立工作台账，定期向村民公布工作进度、通报落实情况，主动接受村民监督。每项事项完成后，村务监督委员会要听取工作汇报，并召开村民代表会议进行公开评议。如村民有不满意的地方，坚持查找原因，及时落实整改措施。就民主理财小组而言，主要负责对所有村级财务活动的跟踪监督。每月定期审核村财务收支情况，每张财务票据均需民主理财小组审核签章后方能入账，审核情况和结果则需及时向村民公开。如某村老年协会的活动经费过去直接向村委会会计报账即可，但建立民主理财小组后，小组提出该会票据经办人不全、开支名目不清，不予入账并责令其整改，在按财务规范补全完善信息后，小组才允许该会活动经费走账。
四是做好村绩民评。村民是民自治的主体，村级事务管理的成绩成效要由村民来评判。合庆镇在实施村民自治工作中，确定由村民代表、党员代表和企业代表组成考评小组，对村“两委”以及“两委”干部开展年终评议，并将考评结果与年终奖惩直接挂钩。在前期试点探索的基础上，各村还逐步建立起村工作人员年初、年中、年终述职制度。每年年初召开由村务监督委员会、老干部、党员和村民代表参加的会议，听取村工作人员年初承诺；年中召开工作汇报会，村工作人员向村务监督委员会成员，老干部、党员和村民代表汇报半年度工作情况；年终召开村工作人员年度述职述廉报告会，每位工作人员围绕思想道德、敬业精神、业务能力、团结协调、完成任务和德、能、勤、绩、廉五个方面表现情况，向村务工作监督委员会，老干部、党员和村民代表作述职述廉报告。如在某村年度述职报告会上，50多名党员、村民代表“出难题”、提意见，“村民活动中心广场变成了停车场，村里管不管？”“六组中心村的九亩头旁有一墩垃圾堆，为什么不清除？”……等等。对此，村党组织书记以及条线负责人与代表们面对面沟通，商量提出问题解决方案。这样，村“两委”干部越来越感觉到“头上有指标，重担主动挑”，否则 “述职汇报没啥讲，过不了群众评议关”。
（三）着眼推动有效运转、发挥长效作用，健全完善相应配套机制
“徒法不足以自行。”“1+1+X”自治机制建立推广之后，更为关键的就是保证机制正常运转、切实发挥可持续性作用。合庆镇党委用“机制”保障“机制”，很好地避免了自治机制的空转或失灵。
一是改进和革新村级管理体系。在镇党委政府的领导下，建立镇→村党组织、村委会→村干部→村民小组长、党员、村民代表→家庭户的垂直联动体系，规定每一层级的职责及绩效考核机制。通过建立明确的议事规则，推动村民代表会议的真正实体化运作。村民代表由村民每5-15户中推选1人，负责参加村民代表会议，讨论表决村经济和社会发展规划、年度工作计划、年度财务预决算报告、村庄规划与改造，公益事业的兴办方案、集体经济所得收益的使用、财务收支报告以及预算外10万元以上的重大支出、宅基地的使用方案、土地承包经营方案、征地安置方案的制定和实施，征地补偿费的使用、分配方案等涉及群众利益的事项，真正把村民的民主参与、民主管理落到实处。
二是创新建立村综合管理考核制度。2008年，合庆镇探索建立村综合管理考核制度，对各村工作情况、服务群众情况进行考核并予奖励，按得分高低评定为红旗单位、先进单位和优胜单位，据此“以奖代补”，给予50万-80万不等的经济奖励。6年来，奖励到村的财政资金累计有1.3亿元左右，增加了村级集体经济的实力，也极大地增强了广大干部的工作积极性和主动性。2012年，为加大村民自治章程和实施细则的执行力度，《村民自治章程和实施细则》执行情况纳入各村年度综合管理考核，考核内容也从原来的具体工作为主转化为以“1+1+X”工作法执行情况为重点。其中，“四议两公开”规则、述职述廉测评制度、村务监督工作规程、星级家庭创建实施细则、村务公开制度、合同管理及资金收缴制度等17项制度的执行情况占考核比重为50%，而且考核结果与各村党组织书记年终绩效奖励挂钩，与部门创先争优活动挂钩。这一转变和导向不仅促进了各村及机关部门对村民自治章程和实施细则的重视及执行，也使政府各项管理工作和基层村居民主自治找到了结合点，有力推动了部门工作，提升了管理水平。
三是补充和完善一系列工作机制。实施“四议两公开”议事规则，明确规定年度工作目标任务、收（支）预（决）算、10万以上集体投资项目、拆借资金、5万以上集体资产处置、集体企业改制、村民各类补贴福利发放、村建设规划以及其他重大事项，必须走“四议两公开”程序；完善“星级家庭”创建制度，将村民自治章程和实施细则的导向型、约束性内容细化成创建指标；建立党员联系服务群众制度、村民代表联系服务村民制度，把联系服务群众作为一项日常性工作固化下来。同时，通过加大宣传力度、党员干部带头示范、刚性纪律约束，从自律、他律层面确保各项制度的执行落地。
三、主要成效
合庆镇有一首顺口溜：“自治章程自己订，条条款款记心间；村里事务要参与，违章事情不能干；以章治村促和谐，党群一心图发展。” 从近年来不断深化的实践来看，“1+1+X”工作法赢得了群众的信任，赢得了干部的赞同，赢得了公开公平公正的良好氛围。
一是巩固了党在农村的领导核心地位，打通了党群干群关系的淤积点。“1+1+X”工作法初步解决了长期以来村民自治中存在的操作性不够、透明度不清、制衡性不强等问题，打通了当前社会治理、党群关系出现的一些“淤积点”。对群众来说，有了有效的诉求表达渠道，知道村务管什么、知道村官做什么、知道村财怎么样支配。涉及群众利益的大小问题以及事关民生民本的公共事项，因为章程和细则的明确规定得到了落实和保障，村民切身感受到自己的利益得到了保护，普遍反映现在“村里的事情越来越明了，得到的实惠也越来越多了”。对村干部来说，虽说制度约束使自己原有的权力削弱，但在适应监督下履职、阳光下干事的新要求后，村干部也表示认可和支持村务管理的不断规范化和制度化。有位村干部说：“现在干事情敞亮了，该怎么办就怎么办。以前很纠结，帮了张家李家有意见，帮了李家张家有意见，现在该帮谁不帮谁一目了然，清清爽爽。”过去经常引发农村社会矛盾纠纷的几大难题，如资产管理及处置、农民建房审批、违法建筑处理、征地安置处理等，也由于”1+1+X”工作法的推进得到妥善处置和化解，受到群众的一致好评和拥护。现在，村民不再见了村干部就指指点点，村干部也不再见了老百姓就躲躲闪闪。2011年与2010年同期相比，全镇信访人（次）下降39.5%，集访人（次）下降46%，信访总量减少35%；2012年与2011年同期相比，信访人（次）下降13.5%，集访人（次）下降34.2%，信访总量减少26.5%，2013年与2012年同比信访总量又下降了7%。
二是增强了村民的民主意识和民主能力，推动了从“为民作主”到“由民作主”的根本转变。以往村民自治推进成效有限，关键在于纳入村民自治的往往是一些鸡毛蒜皮的“小事”，村民积极性和内动力缺乏，表现为消极参与甚至不屑参与。而“1+1+X”工作法强调村民作为主体的参与和担当，明确所有与村民切身利益相关的事项都由自己来定，放弃参与就等于放弃自己的民主权利。这就为广大村民参与村级民主决策、民主管理、民主监督找到了有效途径，也有力增强了村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的意识和能力。从各村推进“1+1+X”工作法后的情况来看，村民中关心和参与村务工作的人越来越多了，村民参与村务管理的热情越来越高了，村民也越来越珍惜自己的民主权利了。如某村召开村民代表会议对评选“星级家庭”中的“三星”家庭条件进行决议时，有村民对其中有一条“将私房出租给来沪人员实施一票否决”表示不认同，他认为“不能对私有财产使用予以限制”，表决时他弃权并提出异议。村委会经过研究后，认为他言之有理，于是主动提议修正这一条款，最后经村民代表大会通过。
三是提高了村“两委”干部的工作能力，提升了村“两委”班子的公信力。在“1+1+X”工作法的规约下，村“两委”干部的工作责任心、事业心、积极性、主动性大大增强了，工作作风转变了，在群众中的威信也明显增强了。“1+1+X”工作法实施当年，群众对村（居）主要干部工作测评的平均满意率为99%，比2010年提高了11.4个百分点。2011年3-5月，合庆镇以公推直选方式进行基层党组织换届选举中，35个村（居）委的23个党支部中有13个支部书记全票当选，平均得票率超过97%，28个村、6个居委换届选举全部成功。2012年8月13日结束的第十次村居委换届选举中，参选率高达99.5%，在新候选人达到41.5%的情况下，一次成功率为82.9%，同比提高9.4%，整个换届选举过程中基本没有信访投诉情况发生。同时，“1+1+X”工作法作为一味“催化剂”，还有力推动村“两委”干部的工作方式方法更灵活了，办事效率更高了，工作能力更强了。2012年某村招聘一名出纳时，改变了群众“谁和村领导关系好谁才能去”的猜想，按照“重大问题班子集体讨论”决定，村委会发布信息委托镇劳保所公开招聘，通过笔试、面试等一系列规范程序择优录取了一名村民，并及时公布结果，群众心服口服。
四、探讨与启示
合庆镇创新探索的“1+1+X”工作法，是解决长期以来基层群众自治中透明度不高、操作性不够、制衡性不强等问题的一项重要尝试，也是新时期加强和创新社会治理的一条宝贵经验。从实际运作的效果来看，合庆镇创新探索的“1+1+X”工作法所带来的启示主要体现在以下三个方面：
（一）要把基层群众自治融入基层社会治理。新时期群众的民主意识、利益观念日益强化，群众的变化必然带来基层社情的变化。新形势下加强和创新社会治理，过去自上而下、单向度的特点会越来越式微，上下互动、双向性的特点将愈来愈明显。对群众来说，就是要从制度上获得知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利的切实保障，就是要在更大程度上实现自我教育、自我管理、自我服务、自我监督。顺应当前社会治理的新特征和新要求，基层党组织有必要把群众自治融入社会治理中、在社会治理中体现群众自治，努力通过拓展深化群众自治的内涵，提升优化群众自治的品质，有效地把社会治理纳入规范化、系统化、民主化的轨道。
（二）要把民主参与机制嵌入社会治理体系。基层社会治理面向的是广大群众，加强和创新社会治理就必须尊重群众的主体地位，听取群众的意见建议，运用群众的智慧力量。合庆镇在“1+1+X”工作法的推行过程中，充分调动村民的民主参与积极性，多次组织召开村民会议和村民代表会议，通过平等的对话、沟通等方式交换意见、达成共识，集体表决通过事关村民切身利益的“草根宪法”。实践证明，正是由于用民主方式凝聚民心、汇聚共识，才促成了民主参与、民主决策、民主管理和民主监督的有机结合。“1+1+X”工作法在扩大、保障群众民主权利的同时，也为基层干部建立起一个群众认同、运转有效的民主机制，有利于重大事项、重点难题的协商协调解决。
（三）要把群众满意引入社会治理成效检验的根本标准。基层党组织离群众最近，社会治理成效的好坏基层群众感受最深。要做到既“叫好”又“叫座”，就需要从群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，采取具体、有效、管用的方式手段，回应和满足群众的合理合法诉求。合庆镇“1+1+X”工作法独具亮点和特色的，就是走“从群众中来”的路子，集中民情民意，把与群众利益密切相关的“政策法规之外、道德情理之中”事项逐一梳理、逐一细化，形成有认同、可操作的系统性规章制度。在有“法”可依、有章可循的基础上，再走“到群众中去”的路子，通过宣传教育、示范带动，引导群众用自治的办法去解决自己的问题，既有的放矢又令人信服。
