党的十八大报告指出，“为人民服务是党的根本宗旨，以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准。”“着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力……完善党员干部直接联系群众制度。”十八大以来，中央政治局及时部署开展党的群众路线教育实践活动，把加强作风建设作为工作开局的重要切入点，制定实施八项规定，带头转变工作作风，加强督促检查，有力促进了党风政风转变，提高了党在人民群众中的威信，在党内外、国内外产生了积极影响。为认真贯彻中央部署要求，今年以来，四川省着眼于深化党员干部直接联系服务群众工作，抓住开展以为民务实清廉为主要内容党的群众路线教育实践活动有利契机，研究出台了《中共四川省委关于进一步转变作风加强党的群众工作的意见》（川委发〔2013〕22号），全面推行了机关党组织和党员到社区报到（简称“双报到”），开展义工服务活动。认真分析研究我省成都市、广元市等地开展“双报到”的实践和经验，对于构建机关党组织和党员践行党的群众路线长效机制，扩大党的群众基础，密切党同人民群众的血肉联系，具有重要借鉴和推广价值。
一、机关党组织和党员社区开展“双报到”义工服务的溯源及动因
义工服务，一般又称志愿服务，是指任何人志愿贡献个人的时间及精力，在不为任何物质报酬的情况下，为改善社会、促进社会进步而提供的服务。在中国共产党领导的中国特色社会主义建设的条件下，义工服务，与党所倡导的为人民服务宗旨，二者从形式到内容存在一定的契合点。因此，机关党组织和党员到社区开展“双报到”义工服务，是新形势下践行党的群众路线的一项成功探索和路径选择，具有一定的历史和现实意义。
（一）机关党组织和党员开展“双报到”义工服务，是机关党的建设各个历史阶段始终践行全心全意为人民服务宗旨的传承和创新发展
共产党一诞生就公开申明“无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”○3这鲜明地指出了共产党所代表的利益是最大多数群众的利益，是与其他政党相区别的显著标志。中国共产党自成立以来，始终忠实地代表着最广大人民的根本利益，始终保持着同人民群众的血肉联系。党和国家各级机关是党代表人民执掌政权的领导机构，是联系服务人民群众的基本载体。机关基层党组织是党在各级机关中的战斗堡垒，对确保各级机关清正廉洁、执政为民起着十分重要的作用。与其他战线的基层党组织相比，机关共产党员最集中，执政骨干最集中，权力和责任最集中，他们党性是否坚定，能不能执政为民，对党的执政地位的巩固有着重大而直接的影响。因此，党中央历来对机关党组织和党员坚持马克思主义群众观点、践行党的群众路线高度重视，在革命、建设和改革的各个重要历史时期，都采取了一系列重大举措，推进机关党组织和党员全心全意为人民服务。
在机关党建起步发展阶段（1928年至1949年）。早在1928年党的六大之后，随着中央各工作部门建立和健全，中央机关建立了直属党总支部，这是我党历史上第一个机关党组织。1941年，党和政府机关中均建立了党组织。中共中央作出《关于增强党性的决定》指出，“从中央委员以至每个党部的负责领导者，都必须参加支部组织，过一定的党的组织生活，虚心听取党员群众对于自己的批评，增强自己的党性的锻炼。”党的七大党章在党的历史上第一次明确规定党的各级党政机关均须设立党的基层组织，第一次明确党组织与机关党的基层组织的关系，要求党支部“要经常注意并向上级机关反映人民群众的情绪和要求，关心人民群众之政治的、经济的、文化的生活。并组织人民群众来解决他们自己的各种问题。”
在机关党建初步规范阶段（1949年至文革前后）。1949年11月，党中央发出建国后第一份关于机关党的建设的文件《关于在中央人民政府内组建中国共产党党委会的决定》，明确了机关党委的任务。1956年党的八大第一次将机关党组织的职能作用写进党章，初步确立了机关基层党组织的协助和监督职责，规定机关党组织“应当对机关中每一个党员（包括行政负责人）的思想政治情况进行监督，并且应当经常关心机关工作的改进，加强工作纪律，同官僚主义作斗争。”○6“经常注意并且向上级党组织反映群众的情绪和要求，关心和尽力改善群众的物质和文化的生活。”
在机关党建恢复加强阶段（1978年至1988年）。党的十二大党章对机关基层党组织的协助和监督职责作了明确规定：“各级党政机关中党的基层组织，不领导本单位的业务工作。它应当对包括行政负责人在内的每个党员在执行党的路线、方针、政策，遵纪守法，联系群众，以及他们的思想、作风、道德品质等方面的情况进行监督，协助行政领导改进工作，提高效率，克服官僚主义。”
在机关党建改革推进阶段（1988年至1997年）。1988年中央批转《关于加强和改进中央党政机关党的工作的意见》的通知，决定将中央直属机关党委和中央国家机关党委改为中央直属机关工委和中央国家机关工委，作为中央的派出机构统一领导机关党的工作。中央机关党建工作领导体制改变之后，地方党政机关党的工作领导体制也作了相应调整。机关党组织的重要任务“搞好党风，严格纪律，保持党组织的先进性……充分发挥党员的先锋模范作用，积极支持和协助行政领导保证完成部门的各项工作任务，关心并协助行政领导改善群众的物质文化生活”。1992年9月，中央组织部召开全国机关党的建设工作座谈会，第一次以全国性的会议专题研究部署机关党的建设工作。
在机关党建规范加强阶段（1997年至2008年）。在1997年4月召开的全国机关党的建设工作座谈会上，胡锦涛同志指出：“机关党建工作必须适应新形势、新任务的要求，走在党的基层组织建设的前头……党和国家的各级领导机关，都必须牢固树立为人民服务、为基层服务的思想，面向基层，面向群众，高质量高效率地做好工作。”会议讨论了中央组织部代中央起草的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》稿。1998年3月，中央颁布了《条例》，第一次以党内法规形式对机关党建工作作出了全面规范。《条例》规定机关党组织“要了解、反映群众的意见，维护群众的正当权益，帮助群众解决实际困难。”2002年，党的十六大进一步提出“全面做好机关党建工作的要求”。同年，成立了全国党建研究会机关党建专业委员会。2004年9月，党的十六届四中全会作出了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，要求“机关党组织要严格组织生活，加强对党员特别是领导干部的教育和监督”。各级党组织“要积极研究和把握新形势下群众工作的特点和规律，探索新途径、新方法，不断提高组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的本领。”
在机关党建创新提升阶段（2009年以来）。2009年5月，中央组织部在京召开了进入新世纪以来第一个全国机关党的建设工作会议。习近平同志会见与会代表时强调：“各级机关党组织要以建设为民务实清廉机关为目标，以加强机关党员、干部党性锻炼、改进机关作风为重点……引导广大机关党员干部做转变作风、服务基层群众的表率。”在这次会上，广泛征求了各地各部门对《条例》（修订稿）的意见。2010年6月，中央颁布实施新《条例》，提出“深入开展创先争优活动。紧紧联系机关实际，充分发挥党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，在推动科学发展、促进社会和谐、服务人民群众、加强基层组织的实践中建功立业。”赋予了机关党组织和党员全心全意为人民服务以新的时代内涵。
（二）机关党组织和党员社区开展“双报到”义工服务，是新形势下党的建设新的伟大工程关于基层党组织建设向服务型转变的选择性需要
党的十八大报告提出建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党，强调以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。○5这是党在新形势下领导方式和执政方式的重大转变。基层服务型党组织建设的全新定位，为机关服务型党组织建设指明了方向、提出了更高标准。当前和今后一个时期，要以服务型党组织建设统揽机关党的建设工作，加快工作重心转移，实现工作方式转变，使服务发展、服务群众、服务党员、服务基层成为各级机关党组织的自觉追求，成为机关党的建设的鲜明主题。近些年，各级党委高度重视建设服务型机关，开展了形式多样的为民服务活动。但从目前情况看，机关服务群众工作仍然是人民群众意见比较集中的一个问题。一些机关党组织和党员还存在脱离群众的危险，特别是新进入机关工作的部分党员，由于大多缺乏对国情、社情、民情的深刻了解，缺乏严格的党性锻炼和基层艰苦环境的历练，对党的奋斗历史和优良传统认识不够，对基层的困难和群众的疾苦体验不够，在服务群众方面有感情不深、意识不强、联系不多、本领不大、作风不实等问题。问卷显示，32.98%的人认为一些干部“公仆意识淡薄、衙门习气重”，37.2%的人认为一些干部“宗旨意识、群众观念不强”，42.98%的人认为有的干部“体谅基层、服务基层不够”，46.32%的人认为一些干部“亲民为民、服务群众不够”，35.6%的人认为有的干部“中间梗阻、办事效率低”。
当前群众认为机关作风特别是行业不正之风表现突出的有公安、税务、国土、工商、金融等部门，分别占群众反映的68.1%、42.5%、44.2%、43.7%、41.6%，另外，对公共事业、法院、邮电、检察院、铁路等部门群众反映也比较大。
这些现实问题，迫切要求进一步加强和改进机关党组织和党员联系服务群众工作，促使机关党员严格约束自己，不断改进作风，廉洁从政，建设为民务实清廉机关，更好地为基层服务、为群众服务。
（三）机关党组织和党员开展“双报到”义工服务，是着眼党情、国情和世情的深刻变化进一步扩大党的群众基础和夯实党的执政根基的一项有益尝试
在我们党长期执政和实行改革开放、发展社会主义市场经济的条件下，党情、国情、世情都发生了很大变化，党执政面临很多新情况新挑战，机关党组织和党员服务群众的环境与形势也发生深刻变化。
面对城镇化加速，大量农村人口进入城市，我国城镇化水平由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，城镇总人口年均增加1586万人，乡村总人口年均减少435万人，有2.2亿的流动人口（其中农民工1.5亿）生活在城市。这需要各级机关党组织和党员走出机关，走入社区，在落实公共服务的同时，提供广泛的社会化服务。
面对工业化的演进，出现大量新兴社会组织及人群，我国现有私营企业、个体工商户、外资企业等非公经济组织4300多万户，在国内生产总值的所有制构成中，从业人员达到70%以上；依法登记的社会组织40多万个，专兼职工作人员1000多万人，越来越多的“单位人”变成了“社会人”。这需要各级机关党组织和党员，积极应对群众利益诉求呈现多元化、个性化、复杂化，时刻把党的温暖传递到群众之中，增强党的凝聚力和向心力。
面对利益的多元化，群众思想观念发生深刻变化，人们的思想意识、价值取向、道德观念多元多样多变，一些人价值观扭曲、心理失衡、道德失范，仇官仇富、拼爹拼丈母娘、土豪金等现象不断出现，引发大量社会矛盾和不稳定问题。这需要各级机关党组织和党员，深入群众中当好党的政策宣传员、为民爱民的服务员。
面对迅猛的信息化，信息网络迅速发展，全国现有网民超过5个亿、手机用户超过8个亿，博客用户超过2个亿，互联网普及率将近40%，各种正反信息、思想观点、价值观念在网络上传播交汇，使党要统一思想、凝聚力量难度加大。这些新变化新问题在城市社区表现尤为突出，给机关党组织和党员服务群众带来巨大考验、提出新的更高要求。机关党组织和党员必须要适应新的形势，转变服务群众观念和方式，大力推进直接联系服务群众，由岗位服务向社会服务两者并重的大服务转变，探索走出机关、变坐等服务为上门服务的有效途径，保持并不断发展机关党组织、党员的先进性，努力满足人民群众日益增长的物质和精神文化需求，才能不断扩大党的群众基础，巩固和发展党的执政地位。
此外，从国外政党执政经验看，都十分重视义工事业，制定出台一系列法律政策支持和保护官员和公民参加义工服务。如：日本早在1947年就制定了保障义工的《民生委员法》；美国在1973年制定了《国内志愿服务法》，1990年制定《国家及社区志愿服务法》，1997年出台《志愿者保护法》，2009年通过《公共服务扩展法案》促进美国志工团发展；西班牙1996年制定《志愿服务法》。奥巴马、默克尔、克林顿夫妇等国外政党领袖经常参加义工服务，以此展示亲民形象，呼吁更多公民参与国家公益活动，成为笼络选民、赢得选票的一种积极方式。数据表明，在国外，27%的公民每个月通过俱乐部、协会或其他组织参加至少一次志愿，39%的公民在过去的一年最少参加一次志愿服务。
二、四川开展机关党组织和党员社区“双报到”义工服务的实践和探索
自2011年以来，四川省选择了成都、广元等地开展了试点探索，逐步推进机关党组织和党员到社区开展“双报到”义工服务，要求由各机关统一组织，到机关所在地社区报到登记。各级机关党组织要坚持“工作在单位、活动在社区、奉献双岗位”，本着就近就便的原则，组织动员在职党员到居住地社区报到，登记特长优势、服务意向和服务时间等意愿，接受社区党组织统筹安排管理，参与社区党组织有关活动。通过开展“双报到”义工服务，推动机关党组织和党员直接联系服务群众，进一步密切党同人民群众的血肉联系。据不完全统计，目前全省36961个机关党组织、38.6万名机关在职党员中，有52%到社区开展“双报到”义工服务活动。
（一）坚持机关与社区双向对接，推动机关党组织和在职党员应报必报。“双报到”义工服务能否真正做起来，机关和社区党组织搞好对接是基础，社区党组织搭建完善组织网络是重点。一方面，我省明确要求机关党组织和在职党员要主动与社区党组织对接，分别持机关党组织社区报到登记表到所在地社区、在职党员社区报到登记表到居住地社区报到，持社区填写的报到回执到单位党组织进行回执登记。采取领导率先到居住区报到、机关党组织集中到所在地社区报到、举行“双报到”义工服务启动仪式、召开报到机关党组织与社区党组织见面会等多种方式，推动机关党组织和在职党员应报实报。苍溪县开展机关与社区党组织“共驻共建日”、“社区公开日”、“机关开放日”活动，利州区推行由社区党组织牵头，报到机关党组织负责人参加的社区党建工作联席会、社情民意建言会、社区工作报告会“三会”制度，畅通机关和社区党组织对接渠道。一方面，不断创新社区党组织设置，构建对接机关党组织和在职党员到社区开展“双报到”义工服务的组织网络体系。广元市建立街道“大工委”及社区“大党委”区域网络、网格党支部服务网络、楼院党支部细胞网络，为机关党组织和在职党员参与社区服务提供精细化平台。成华区将辖区内企事业单位党组织与辖区党组织整合，形成新的区域党组织，改变之前各个单位各自为政的状态，让机关党组织、在职党员和社区党组织、居民群众都尝到了甜头。社区居民群众感慨地说：“组织建在了楼院里、服务送到了家门口。”各级直属机关工委加强与所在地党组织沟通协调，注重机关党组织和党员到社区报到分布相对均衡，引导机关党组织和党员到城乡结合部、群众工作力量薄弱、历史遗留问题较多的社区报到开展义工服务。
（二）坚持编制与认领项目双向推进，建设机关党组织和在职党员发挥作用的有效载体。为了实现社区居民需求和在职党员提供服务的有效对接，我省以项目为载体，使服务更加贴近群众需求、利于在职党员发挥作用。一方面，街道社区党组织结合文明和谐社区建设需要，在深入调查摸底基础上，建立社区困难群体台账，并征集居民群众期盼、社区难以完成、机关党组织能够提供帮助的工作，编制成服务项目，并灵活设置普法宣传员、道德宣讲员、党建指导员、社情民意传递员、文体活动组织员、养老助残勤务员、新市民培训辅导员等服务岗位，及时发布岗位需求和集中开展义工活动信息，提供给机关党组织和在职党员选择认领。中江县凯江镇玄武社区建立民生台账、困难群众台账、稳定工作台账“三本台账”，让民情一目了然。方便联系机关党组织和党员选择服务项目。另一方面，明确要求每个机关党组织结合单位职能职责，每年在社区认领完成1个以上服务项目；每名机关在职党员结合岗位职责或特长，每年在社区认领1个以上公益服务岗位，为社区办好一项一项事实。成华区435个单位与街道社区签订了共建互助协议，认领共建项目579个，帮扶困难居民群众1871人。广元市电信、移动、联通等单位，针对报到社区老幼弱病残特殊群体行动难问题，在条件成熟的社区开通“一键通”通讯服务终端5000余部，“点对点”提供人性化帮扶。正如一位机关党员所言：“现在社区和居民下各种‘订单’，我们可以‘选单’送货上门，更加灵活便捷、适销对路，参与服务的积极性更高了。”
（三）坚持义工服务与各类服务双向互补，拓展机关党组织和在职党员服务内容。我省明确要求机关党员要积极参加各类公益性社会组织开展的义工服务活动，规定每名机关在职党员每年累计完成义工服务时间不少于16小时，每个月最后一周的周末为“党员义工服务日”，各地各单位结合实际集中组织开展形式多样的为民服务活动。自贡市电业局党员义工队开展“学雷锋见行动、你用电我用心”进社区活动，常年为居民客户提供智能电表咨询、电费刷卡充值、电路检修等系列便民服务活动。广安市农机局原办公室主任、市义工联合会原会长杨宪明，数年如一日践行“我义工、我快乐”，倒在了为贫困学生助学的路上，但却感动更多人加入他传递爱心的事业。另一方面，广泛开展支部结对服务，每个机关党支部在社区建立至少1个帮扶对子；统筹开展组团服务，对一个单位不能单独完成的综合性服务项目，统筹整合机关单位组织资源，集中人力物力联合服务。凉山州设立机关“苏施”党支部，统筹开展城乡党支部共建共创活动。广元市机关单位、社区党组织已组建“义工型”、“帮扶型”、“咨询型”、“应急型”等各类志愿服务队5000多支，覆盖城乡10.3万名党员，常年活跃在为民服务第一线。坚持党组织主动引领和介入，成都、绵阳、南充等地成立义工组织、志愿服务组织，培育引导公益性社会组织有序参与社区服务和管理，形成“社会、社区、社团、社工”联动的综合效应。
（四）坚持单位党组织与社区党组织双向考核，充分激发机关党组织和在职党员活力。为了调动机关党组织和在职党员服务社区的积极性，实现对两者的有效监督管理，我省制定了表现双向考核的措施。一方面，社区党组织把机关党组织和党员报到、开展结对帮扶、认领服务项目和从事义工活动等情况如实记录，进行综合比较评价，在社区公示栏或社区网络平台进行公示，并采取适当方式定期向机关单位党组织进行反馈，并备案供所报到机关党组织上级主管单位查阅。广元市社区党组织按月把在职党员参加志愿服务活动的情况反馈给单位党组织，记入党员档案，促使在职党员的业余活动和生活表现由屏蔽状态下的“盲点”变为公开环境下的“亮点”。一方面，把机关党组织服务情况纳入各级机关单位年度目标考核，纳入“三级联述联评联考”范畴，把社区党组织意见纳入在职党员晋级晋职和评先评优的重要依据，让机关党组织和在职党员进社区服务群众工作由“软约束”变成“硬杠杠”。苍溪县、青川县、元坝区在领导班子换届考察中，对15名拟新进县区党政班子人选进行定向查访，全面考察他们“报到”后在社区的表现情况。成都市把机关党支部和在职党员到社区报到、开展服务情况，作为年度民主评议的重要依据，对没有按时报到、没有积极参与服务活动的党组织和党员，在一定范围内通报。利州区嘉陵街道上河街社区党支部书记黄巧说：“以前总认为上级党组织是领导，距离基层很远。现在辖区单位的党组织都主动找我要任务，真正觉得亲近了！”
三、机关党组织和党员社区开展“双报到”义工服务的路径设计
基于以上分析和实践论证，我们对机关党组织和党员社区开展“双报到”义工服务进行了路径设计：全面推行机关党组织到所在地社区报到、党员到居住地社区报到，组织和动员党员坚持“工作在单位、活动在社区、奉献双岗位”，深入开展党员义工服务、支部结对服务、单位组团服务，通过发挥机关党员义工服务的示范带动效应，积极引导各个领域广大党员、青年及社会组织有序参与社区公益服务和基层社会治理，形成“社区、社团、社工”联动，共建文明和谐美好社区的综合效应。
（一）扩大组织覆盖，构建区域化服务网络。坚持以党的组织覆盖推动“双报到”义工服务工作覆盖，完善街道社区区域化党建模式，统筹组建区域服务型党组织，逐步形成街道建党工委（党建联席会）、社区建党委（总支）、院落（楼宇）建党支部、街区（楼栋）建功能型党小组的组织体系，实现街道社区党的组织和工作向驻区机构、居民院落、社会组织以及其他人群集聚单位延伸覆盖，构建全方位覆盖的“双报到”义工服务工作组织网络体系。
（二）加强共驻共建，形成立体化服务格局。以最大限度为为社区居民服务为目标，社区党组织、报到机关党组织、社区辖区内机关党组织服务职责既各有侧重，又充分整合服务资源，调动各个层面积极性，开展各类共驻共建活动，实现社区服务共做、活动共办、和谐共创，构建为民服务立体化工作格局。
（三）紧贴群众需求，提供多元化服务产品。群众需要就是服务重点。坚持群众急什么就办什么，群众想什么就干什么，群众难什么就帮什么，广泛开展窗口服务、预约服务、常规服务、应急服务、自助服务、互助服务和组团服务，推动服务时间全天候、服务内容全方位、服务对象全覆盖，满足居民群众多层次、多元化的需求，实实在在帮助群众解决一件件现实问题。
（四）强化激励约束，保证常态化服务质量。要把群众的满意度作为根本标准，重点考察在职党员深入社区为民服务的工作态度、工作作风、工作成效，防止把“双报到”义工服务的效果简单等同于进社区的次数、天数或为社区争取了多少项目、资金。要通过群众测评、民意调查、个别访谈等形式，深入了解在职党员服务群众工作情况和群众反映。要强化考核结果运用，对工作成绩突出、群众反映好的在职党员，在评选评优、提拔使用上予以体现。
