随着城镇化发展的进程，牧区苏木镇所在地——作为非城镇在人口居住密度、服务配套设施建设等方面逐渐具备了城镇功能。在苏木镇所在地嘎查实行社区化管理，虽然受到地广人稀、文化习俗、生产经营方式等因素的制约，但从长远来看，这一模式将有益于牧区现代化建设、可持续发展以及和谐社会的构建。本文以新巴尔虎右旗呼伦镇所在地达石莫嘎查成立牧区社区为个案，对牧区嘎查社区化管理模式进行探析，尝试提出以人为核心的具有边疆民族地区特色的社会管理新模式，助推牧区小康社会早日建成。
一、达石莫嘎查社区化管理动因
呼伦镇政府所在地达石莫嘎查位于新巴尔虎右旗东北部，离满洲里市仅有33公里，是一个以蒙古族为主体的纯牧业嘎查。达石莫嘎查草场总面积74万亩，占全镇草场总面积的28.8%；人口377户，838人，占全镇总人口的45.5%。其中包括因上世纪九十年代草牧场“双权一制”政策落实时限以及当时户籍管理的不规范、草牧场利用价值偏低、牧民思想观念和生产方式不同等诸多因素产生的无草场牧户106户，占嘎查总户数的31%、无草场人口226人，占嘎查总人口的27%。
近年来，国家在牧区建立了草原生态补偿、牧民生产补贴等一系列奖补机制。由于奖补机制都与草场面积有着直接关系，导致原本无固定收入来源、生活水平相对较低、没有固定管理主体的无草场牧户与基本牧户之间的收入差距拉大，要求重新划分草场的呼声越来越强烈，因草场引起的矛盾纠纷日益激化，成为各级党委政府维护社会稳定发展、创新社会管理的重点与难点。
二、达石莫嘎查社区化管理做法与成效
新右旗经实地调研、充分论证，在草场使用权限长期不变的政策背景下，按照“尊重历史、照顾现实”的原则，本着以人为本、服务群众的理念，以呼伦镇政府所在地达石莫嘎查为试点，成立呼伦艾里社区，探索出“党支部+牧区社区+产业项目园区+种养户”的管理服务模式，引领无草场牧民逐步走向了管理有主体、致富有门道的轨迹。
（一）创建牧区社区，拓展服务载体。
合理划定服务区域。达石莫嘎查的流动人口、个体工商户和无草场户较多，传统牧业嘎查的管理模式已无法适应日益变化的现实环境。经上级有关部门批准，2012年8月，在达石莫嘎查建立呼伦艾里牧区社区，并通过“两推一选”的方式，选举产生社区党支部和社区居民委员会，对所在地非嘎查基本牧户的无草场牧民，实行了社区化管理与服务。入册登记的社员都是1995年7月1日以后落户达石莫嘎查，但没有草场且嘎查不接收的人员，现有社区居民52户、121人。
注重带头人队伍建设。鼓励嘎查致富带头人、复原军人、高校返乡毕业生等优秀人才到社区工作，一名回乡发展的年轻大学生被选举为党支部书记，曾经的带头上访户被推选为副主任，从待业青年变成支部带头人、从上访户变成带领致富的社区干部，身份的转变，促成了理念的转变，从而也带动了职能的转变。社区“两委”班子从规范对居民的管理服务着手，强化基层组织的服务功能，带领无草场户创业增收，无草场的嘎查牧民变成自主创业的社区居民，使他们感受到前所未有的归属感，实现了“服务有主体、权益有保障”。
提升各项功能和保障。以社区为载体，统筹推进辖区内的基层党建、民主管理、计划生育、社区治安综合治理、精神文明建设、村容村貌改造等各项工作，实现居民自我教育、自我管理、自我服务。本着便于参与、功能实用的原则，为社区建设了功能齐全的420平米办公活动场所。为社区工作者兑现由基础报酬、岗位报酬、年限报酬、津贴等四部分构成的城镇社区工作人员报酬，月平均报酬达到2088元,并予以缴纳相关社会保险，确保了社区工作者队伍的稳定。新建牧民文化体育广场和“一站式”服务大厅，结合各节点组织开展丰富多彩的文体活动，为社区居民和嘎查牧民提供各类帮代办服务，使社区成为居民学习培训的阵地、民主议事和反映诉求的平台、创业就业的桥梁、文体娱乐活动的休闲中心。
（二）兴建产业园区，搭建创收平台。
加大产业项目支持。通过国家财政“一事一议”奖补资金扶持，建立占地300亩的呼伦艾里生态产业园区暨党员创业示范基地，使居民“发展有产业、生活有保障”。园区一期工程总投资达750万元，分为无公害蔬菜种植、生态养猪、种养产品加工、特色果林基地、民俗特色餐饮服务中心等五大功能区，成为一座集种植、养殖、加工、观光休闲为一体的综合性产业园区。目前，已建成温室大棚8座、蔬菜大棚16座，种猪舍1座、育肥舍2座、大田100亩和可容纳10户牧民的肉羊养殖小区1处。
把握需求提供服务。园区运作中，社区党支部统筹规划社区各类资源，引进技术和人才，注册成立了呼伦艾里巴尔虎羊繁育专业合作社和碧原草产业专业合作社两个合作社，鼓励牧民转产就业，引导产业向组织化、集约化、规范化发展。邀请本社区外出务工人员返乡入驻园区创收，开展务实管用的技术培训，使居民用最短的时间掌握最实用的种植技术。2013年，在蔬菜基地、生态养猪、巴尔虎羊养殖小区中，共有24户64人实现了转产创收。同时，依托驻地企业中国黄金集团内蒙古矿业有限公司规模大、人员多等特点，与公司签订农畜产品供销协议，实现了居民利益、企业利益的双赢。
三、达石莫嘎查社区化管理中的现实问题
不同于城市社区，牧区社区由于受到地广人稀、传统文化习俗、生产经营方式等因素制约，在嘎查社区化管理中主要存在社区管理机制不完善、经济发展滞后、基础设施不健全等方面的问题。这也是当前和今后一个时期急需解决的现实。
（一）管理机制尚未成熟。达石莫嘎查社区化管理以来，虽然配齐配强了社区“两委”班子成员，但在牧区社区治理机制上还没能走出一条完全适合自己的发展道路。达石莫嘎查无草场牧户共有106户，自愿入社的牧民却只有52户，占49%。这充分表明牧民对社区这一共同体的认识还不足，参与社区建设的主动性、积极性还不高。同时，由于基层管理者对牧区社区建设的经验不足，对建设过程中出现的新问题没有规范的、系统的、科学的管理机制和处理办法，导致基层组织公信力、凝聚力弱化。
（二）基础设施不完善。由于达石莫嘎查是呼伦镇政府所在地，因此主干道的硬化、绿化，牧民危房旧房改造等早已完成。与此配套的基础公共服务设施，如公共体育健身设施、文化体育广场、垃圾处理中心、公共厕所等也在日益完善，但从覆盖面上看，这还远不能满足社区牧民群众文化娱乐和生产生活的需求。
（三）经济基础薄弱。达石莫嘎查入社牧民大多是无草场牧民，收入来源较单一且不稳定。他们依靠租赁草场养殖牛羊或外出务工赚取微薄的收入来养家糊口。靠养牛羊为生的牧民也只是以出售牛羊来增加收入，其他副产品产值较低或没有。呼伦艾里社区虽然在各级党委政府的支持下，建立了生态产业园区和2个畜牧业专业合作社，但由于没有规模化、产业化、集约化的产业带动，集体经济收入较少，带动其他社会事业发展的能力受到了一定的限制。
四、所在地嘎查社区化管理的对策与建议
我旗作为自治区19个边境旗（市）和33个牧业旗之一，具有“重要的安全稳定屏障和生态保护屏障”的战略地位。据调查，在我旗7个苏木镇所在地普遍存在不同数量、生活水平较低的无草场牧民。问题是时代的声音，也是改革的方向。如何准确把握这一特殊群体利益诉求，妥当解决这一历史遗留问题，是当前做好群众工作，践行好群众路线的重要检验标准。
（一）形成科学的管理模式，促进发展。只有基层党组织领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需求才能进一步密切党群干群关系，筑牢党的执政基础。经过近一年的实践，在呼伦镇达石莫嘎查我旗探索出了“党支部+牧区社区+产业项目园区+种养户”的管理服务新模式。实践证明,这条以党支部为核心，社区服务管理为纽带，产业项目园区为依托，种养户为基础的思路和做法可有效提升基层党组织的“四服务”能力。一方面通过在产业园区培育创业致富“示范群体”为手段，强化无草场牧民对社区的认同感，让持观望态度的无草场牧户主动参与到社区的建设，实现脱贫致富。另一方面以强化社区“两委”班子建设为抓手，以服务为导向，为无草场牧民提供“适时适当”的服务，为牧民参与社区管理监督，提升主人翁意识搭建平台，促进社区服务管理机制的健全。
（二）完善基础设施建设，提升功能。完善的基础设施是社区化管理的必要条件。日益完善的基础设施才会吸引更多的无草场牧户到社区生产生活。针对基础设施建设不完备的情况，各级党委政府需要统筹规划，拓宽融资渠道，建立多元化资金投入机制，加强街道、水电网络、公共设施等方面的建设。通过这些民生工程的实施，打造现代化社区环境，方便牧民群众的日常生活，丰富牧民群众的业余文化生活，实现公共服务在牧区的全覆盖，提升牧民群众幸福指数，为构建和谐社会与服务型党组织打基础。
（三）强化产业项目的拉动，增加效益。相比于传统产业资源依赖性强，产品附加值低，生态压力大等特点，产业园区建设则因其占用草场面积小，产业项目多，资源整合利用效率高、人力成本低等因素有极大的比较优势，对于改变畜牧业独树支撑的局面，保护生态具有十分重要的意义。因此，要因地制宜的鼓励相关项目资源向园区倾斜，以市场为导向，科学整合，开发经营特色产业，合理扩大规模，形成可覆盖全社区的优势产业。以培训指导为重点，提升产业园区服务管理水平，促进无草场牧民转产创收，推进畜牧业转型升级。着力将“输血”式帮扶变为“造血”式帮扶，有效提高社区自我发展的能力。
